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开放包容:新中国70年贫困治理的经验和逻辑

来       源《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2019年第11期

基金项目: 国家社科基金项目“四省藏区农牧户融入现代农业生产体系的机制与模式研究”(19BMZ116)阶段性成果。


中文摘要:
[提要]开放包容是全球治理的中国智慧,也是我国贫困治理能力不断提升的中国经验。梳理国内外关于贫困的定义和认识,“开放包容”是实施贫困治理的必然要求;分析国内外减贫形势,“开放包容”是全球贫困治理的现实需要。新中国70年的贫困治理形成了开放包容的贫困治理体系:发展是硬道理和发展成果由人民共享的治理理念、政府主导和多元参与的治理主体、改革开放和包容发展协同的治理方式、自身发展与促进世界减贫相统一的治理目标。其蕴含着的深刻逻辑是:坚持中国共产党领导推动包容发展是贫困治理的根本前提,对外开放带动农村生产要素配置优化是贫困治理的必要条件,提升贫困人口自我发展能力是贫困治理中开放包容的核心目标。展望未来,进一步丰富完善贫困治理的开放包容经验,需要建设贫困地区开放经济,挖掘贫困治理动能;推进贫困地区共享发展,完善贫困治理体系;加强基本公共服务供给,提升贫困治理质效。


消除贫困改善民生实现共同富裕是社会主义的本质要求新中国成立以来中国一直致力于缓解和消除贫困。70年来,中国7亿多人口摆脱贫困2015年中国在发展中国家中率先实现 千年发展目标中的减贫目标70年来中国的贫困治理是政府、社会、市场协同推进以广泛共享的经济增长为基础以不断发展和完善的贫困治理体系为保障以追求人的全面发展和共同富裕为目标结合对国际减贫经验的借鉴和创新探索出的中国特色减贫道路新中国70年的减贫历程证明改革开放推动我国经济快速增长为我国大规模减贫奠定了基础包容共享推动我国经济持续增长缓解了我国经济发展过程中的区域和群体发展不平衡问题开放包容的贫困治理体系动我国贫困治理主体多元、贫困治理方式多样、贫困主体差异性和贫困内涵多维性被有效回应习近平主席在出席2018年中国国际进口博览会开幕式上发表题为《共建创新包容的开放型世界经济》的主旨演讲强调开放合作对于推动世界经济稳定复苏和促进人类社会不断进步都具有重要意义国务院扶贫办主任刘永富在中国扶贫改革40周年座谈会上指出开放包容是中国扶贫开发的重要经验当前我国脱贫攻坚取得决定性进展在国际经济全球化发生深刻变革和国内经济增速放缓的新常态下如何保持贫困地区和贫困人口持续发展? 多边主义和自由贸易体制受到冲击下如何降低贫困人口的脆弱性实现贫困人口的共享发展? 在此背景下客观审视开放包容对贫困治理的重要意义、总结中国贫困治理的开放包容经验分析其中蕴含的深刻逻辑展望未来中国贫困治理的发展趋势无疑对中国贫困治理具有非常重要的价值

一、开放包容对中国贫困治理的重要意义

(一)梳理国内外关于贫困的定义和认识,“开放包容”是贫困治理的必然要求

人类对贫困的定义伴随着其对贫困认识的不断深化而演进发展国内外学者从经济学、社会学、发展学、政治学等多个学科对贫困给予了不同的定义[1](P.1-23)这些定义主要可以分为两类一 类是基于经济学和生物学视角的满足维持人类生存的基本需要方法另一类是基于人类发展视角的达到一定生活水平的基本能力方法[2]在汉语 中《说文解字》将“贫”定义为“财分少也”«新华字典»将“贫”定义为“收入少生活困难”“困”定义为“陷在艰难痛苦或无法摆脱的环境中”纵观国内外贫困的定义对贫困的认识集中在“收入不足”和“发展能力缺失”两方面基于贫困认知的分类贫困治理主要有“增长即减贫”和“增长附加”两类流行观点

增长即减贫”认为经济增长可以缩小国民收入差距从而产生减贫的溢出效应推动经济增长是进行贫困治理的有效途径贫困问题归根到底属于发展问题一方面减贫的本质是生产力得到发展开放是发展生产力进而减贫的必然要求马克思主义的发展观认为人类社会就是一个不断突破狭隘的、封闭的地域界限逐渐走向世界历史的开放发展的历史过程开放发展是生产力和生产关系矛盾运动的必然趋势[3]减贫的关键就是发展生产力就是不断突破导致贫困的各种因素实现生产力的发展开放是进行贫困治理的必然要求另一方面开放是推动经济增长的重要条件新古典增长理论认为开放主要通过规模经济效应、促进资本积累、提高资源配置效率等促进经济增长内生增长理论认为开放通过加快技术进步、促进分工深化等路径促进经济增长纳克斯“贫困的恶性循环”、纳尔逊“低水平均衡陷阱”、莱宾斯坦“临界最小努力”、缪尔达尔“循环积累因果关系”等理论就是增长理论在解释贫困产生机理方面的运用无论是新古典增长理论还是内生增长理论都证明开放对于资本积累和技术扩散具有非常重要的作用是实现经济增长进而减贫的必然要求

增长附加”的贫困治理理念主张将益贫社会政策和经济增长政策相结合实现有效减贫[4](P.3)强 调经济增长是减贫的必要条件但不是充分条件减贫需要在经济增长的过程中赋予贫困人口权利和提升贫困人口能力使贫困人口共享经济增长成果阿马蒂亚􀅰森的能力贫困理论是这类贫困治理理念的最杰出代表阿马蒂亚􀅰森提出的能力贫困理论认为贫困的实质不是收入低下而是 可行能力的贫困是社会生存、适应及发展能力的低下与短缺强调通过扩大个人的选择范围来发展人的能力经济增长过程中出现的日益严重的不平等问题也使得只追求经济增长难以实现持续减贫为了促进贫困人口共享经济成果2007亚洲幵发银行在其《包容性增长:走向繁荣的亚洲》报告中首次提出“包容性增长”这一概念[5](P.7)其更 强调贫困者机会的平等和全面发展[6]这一更关注贫困原因的发展理念在全球被广泛应用实现包容性增长成为重要的“增长附加”类贫困治理方式

值得注意的是关于贫困的认识仅从收入方面反映有其不足但只注重非收入方面的贫困认识也在操作性等方面存在弊端贫困应该综合收入和非收入两方面进行认识相对应的贫困治理 既要注重通过经济增长带动减贫也要关注贫困人口可行能力的培育贫困治理需要经济增长和经济增长附加两方面综合进一步显示出开放和包容在贫困治理中的必然性和重要性

(二)分析国内外减贫形势,“开放包容”是全球贫困治理的现实需要

全球贫困治理面临开放包容不足的挑战一是全球的贫困人口减少与贫困治理失衡并存世界银行发布的报告《2018贫困与共享繁荣:拼出贫 困的拼图》显示全球贫困率已降至10%的新低 但低收入国家、受冲突影响国家和撒哈拉以南非洲国家贫困率居高不下全球发展失衡导致极端贫困人口更趋集中不断加剧的贫富差距滋生的返贫问题对全球贫困治理提出挑战二是发展中国家自身缺乏减贫能力与南南合作缺乏减贫共识并存撒哈拉以南非洲国家和南亚国家扶贫工 作严重依赖国际组织和非政府组织自身减贫能力不足由于欠发达国家之间目前还没有形成合作减贫的原则或机制南南合作减贫还处于相对松散的状态[7]无法为提高贫困国家减贫能力提供有效帮助三是世界经济增速下滑与追求更高质量的减贫并存一方面贸易保护主义等逆经济全球化行动降低经济增速进而阻碍减贫国际食物政策研究所《2018 年全球食物政策报告》指出全球贸易一体化倒退会导致发展中国家数百万贫困人口生活受影响①全球贸易放缓将可能通过经济增长放缓、就业减少、生活成本增加等伤 害贫困人口阻碍减贫工作另一方面对贫困治理不仅满足于经济层面正成为国际共识2015联合国《2030年可持续发展议程》提出“在全世界消除一切形式的贫困”这对全球贫困治理提出更高要求当前全球消除贫困正面临逆经济全球化和贸易保护主义等诸多威胁探讨如何构建更加开放包容的全球贫困治理体系对于实现全球到2030年消除饥饿、创建包容社会的目标具有重要的现实意义

我国的贫困治理还需要更高水平更高质量的开放包容一是面向2020年现行贫困标准下剩余贫困人口主要是深度贫困人口贫困程度深脱贫难度大对脱贫主体和脱贫方式的多元化提出更高要求需要更精准更包容的贫困治理范式已经脱贫人口如何形成稳定脱贫能力防范返贫需要更加开放包容的经济增长为持续脱贫提供动力二是2020年后现行标准下绝对贫困人口预期全部脱贫之后我国的贫困治理将转向更高水平的相对贫困治理这将对国家经济基础和发展平衡提出更高要求经济增长需要更高水平的对外开放相对贫困治理需要在更大范围更高水平对经济增长结果的包容共享三是新的致贫风险需要贫困治理体系的更加开放包容贫困人口通过积极参与市场经济获得发展的同时受到宏观经济周期影响的程度也同步增加如何提升经济开放对贫困人口的益贫性降低贫困人口在经济开放中的脆弱性亟需关注同时随着我国城镇化、人口老龄化程度的加深新的致贫风险需要贫困治理体系更加开放包容新中国70年来脱贫攻坚取得的巨大成效是在开放包容不断深化的基础上取得的从开放包容的视域下回顾总结中国70年的减贫历程对于我国确保到2020年打赢脱贫攻坚战以及2020年后贫困治理挑战的及早研判和破解都具有重要的启示价值

二、中国贫困治理的开放包容经验

中国的扶贫开发历程是伴随我国贫困形态变化的阶段性演进是扶贫领域对内对外开放包容的发展过程是贫困治理主体、方式、目标等方面不断扩大开放程度、丰富开放内容、增加包容度的发展过程

(一)发展是硬道理和发展成果由人民共享的治理理念

中国贫困治理的有效展开离不开正确价值导向的引领70年来中国根据自己发展实际和时代要求贫困治理理念伴随着贫困特征的发展变化而不断演进完善70年的贫困治理历程始终以集中力量发展生产力为根本任务始终以让中国人民摆脱贫困、生活水平不断改善为初衷新中国成立以来历届党和国家领导人根据不同阶段贫困的发展规律形成了一脉相承又不断发展完善的贫困治理理念

新中国成立之初面对一穷二白的经济现状以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体对我国的贫困治理进行了艰难的开创探索形成了消除贫困必须走社会主义道路、发展社会生产力才能巩固新生社会主义国家的《制度减贫观》这一阶段毛泽东指出解放和发展生产力是革命的目的[8]1956中共八大提出党和全国人民当前的主要任务是集中力量发展社会生产力1956年毛泽东在《论十大关系》中对经济发展中的工业与农业、沿海和内地、国家和个人、自力更生和对外交流等的统筹兼顾进行了全面思考提出解放生产力和发展生产力的最终目标就是提高人民群众的生产和生活水平这一阶段的贫困治理理念为 我国之后的贫困治理建立了认识基础为之后贫困治理理念的深化发展积累了宝贵经验

改革开放初期我国农村处于普遍贫困的状态以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体面对怎样建设社会主义和怎样摆脱国家贫困面貌等重大现实问题把以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心形成了贫穷不是社会主义、发展生产力是社会主义本质要求的“发展减贫观”“发展才是硬道理”强调了发展对于减贫的极其重要性制定了“一个中心、两个基本点”的基本路线“社会主义的本质是解放生产力发展生产力消灭剥削消除两极分化最终达到共同富裕”的社会主义本质论明确了共同富裕是我国社会主义建设的终极目标[9]邓小平提出在改革、开放、发展进程中消除贫困的主张成为中国特色社会主义贫困治理体系的重要思想来源20世纪末国家的普遍贫困问题有所缓解但一些区域性的贫困问题成为贫困治理的突出难点以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体秉承“发展才是硬道理”的发展观提出“发展是执政兴国的第一要务”形成了针对欠发达区域进行经济开发的“开发减贫观”对社会主义市场经济条件下如何推进反贫困事业进行了探索进入21世纪后城乡、区域之间的收入差距引起的贫困问题日益突出,尤其是“三农”问题的严峻性被广泛关注,以胡锦涛同志为总书记的党中央将扶贫战略从解决温饱为主转入提高贫困人口发展能力和缩小发展差距,贫困治理理念体现了以人为本科学发展的“全面协调减贫观

党的十八大以来,面对贫困规模大、大分散小集中、扶贫成效递减等贫困治理的新挑战,以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚放在治国理政的高度,作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标,纳入“五位一体”总体布局和“四个全战略布局,提出并系统阐述精准扶贫、精准脱贫的思想和方略,形成了以人民为中心的新时代中国贫困治理的“精准减贫观”。“消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求”、“扶贫开发贵在精准,重在精准成败之举在于精准”等精准治理理念,是“以人民为中心”的深刻体现;“六个精准”②、“五个一批”③精准扶贫精准脱贫路径,实质是面对贫困地区和贫困人口差异化的发展需求,进一步解放和发展社会生产力。精准扶贫是让全体人民“一个都不能少”的共享改革发展成果,提升了关于社会主义共同富裕的思想认识。习近平的扶贫思想赋予了我国贫困治理理念新的时代内涵与特征,为新时期扶贫开发提供了新的理论指导和实践遵循。

(二)政府主导和多元参与的治理主体

治理主体是贫困治理实践的具体承担者、实施者,决定了贫困治理理念能否得到及时有效的落实。新中国70年的贫困治理是在政府主导下,多元主体参与度逐渐提高的过程。一是设立了跨部门的扶贫机构。中国减贫历史上设立的国务院三西地区农业建设领导小组、国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)等扶贫机构,都跨越农业、教育、财政等十几个部门,“国务院扶贫开发领导小组”的成员部门数量达到20多个。2015年之后,为了打赢脱 贫攻坚战,扶贫开发领导小组的成员部门超过47个。[10]二是建立了广泛的社会动员机制。为了弥补财政资源的有限性,政府广泛动员社会力量参与贫困治理,如东西协作、中央和国家机关等部门的“定点扶贫”等,鼓励企业、社会组织和公民个人等社会力量参与扶贫。三是在自力更生的基础上,积极吸收国际扶贫资源。从1981年至2002年,我国累计获得国际金融组织贷款620亿美元,国际非政府组织无偿资金2亿多美元。如1982到2018年间,世界银行对中国农业领域的贷款累 计约900亿元人民币(如图1所示)。为了利用好 国际扶贫资源,1995年2月,国务院扶贫开发领导小组办公室成立外资项目管理中心,之后在全国扶贫任务重的陕西、山西、广西、新疆、甘肃、云南、贵州和四川8个省设立外资扶贫机构,成为我国扶贫资源的有益补充。



(三)改革开放和包容发展协同的治理方式

在不同阶段贫困治理理念指引下,根据我国贫困表征的发展变化,我国的贫困治理方式虽然不断演进完善,但在阶段发展变化中开放包容的主线一脉相承。

改革开放前,一是社会主义基本制度的确立为发展社会主义生产力奠定了制度基础。二是通过“计划经济”,满足了贫困人口最基本的生存需要。据统计,1975-1977年中国居民每天摄取的营养成分超出了发展中国家的平均水平。[10]三是 以“合作化”为路径,满足了贫困人口的基本公共服务需求,为人力资本的提高提供了保障。新中国建立后,我国积极改善教育、医疗条件等使人民群众的受教育状况和医疗健康状况较新中国成立前有明显改善。1949-1978我国的小学、中学和高等院校在校学生分别增长了6倍、62倍和7倍,婴儿死亡率下降了10倍,天花、鼠疫、霍乱等 恶性传染病被消灭或基本消灭,人均预期寿命由35岁提高到67岁。[11]

改革开放后,经济快速增长为大规模减贫奠定了基础。围绕“发展是硬道理”的减贫观,通过对外开放和对内改革,建立起了社会主义市场经济,贫困人口大幅度减少。一是对外开放激发农村改革红利释放。在对外开放和对内改革互动促进中,国内逐步建立起来以价格为主导的资源配置机制。一方面通过农业生产从集体制转变为家庭联产承包责任制,农产品购销从国家统购统销逐渐转变为市场上自由销售等改革,促进农业农村领域市场化的发展。另一方面,通过户籍制度改革等,在家庭承包责任制解放农业剩余劳动力的基础上,促进农村劳动力从农业产业转向生产率及收入更高的产业,进而使劳动者及其家庭提高收入摆脱贫困(如图2所示)。二是通过扶贫专项工作缓解经济发展的不平衡问题。从“七五计划”开始,国家把扶贫开发工作纳入了国民经济和社会发展的整体布局。1980开始设立的“支持经济不发达地区发展资金”,1982年开始实施甘肃定西、河西与宁夏西海固地区“三西”农业建设计划,[12]1984年中共中央、国务院颁发“关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知”,1986-1989年间, 确立了331个国家重点扶持贫困县,[13]制定并实 施了一系列农村优惠政策,有计划、大规模的农村 扶贫开发活动拉开序幕。1994年,中央颁布了我 国历史上第一个扶贫开发行动纲领——《国家八七扶贫攻坚计划》,明确提出用7年左右的时间解决8000万贫困人口的温饱问题,并确定了592个国家级贫困县。1994-2000年八七扶贫攻坚阶 段,中央政府累计投入扶贫资金1240亿元,经过 实施有针对性的减贫政策和大规模的扶贫投入, 扶贫开发日趋规范,农民人均收入由1978年的133元进一步提高到2000年的2253元,贫困人口 从1978年的2.5亿人减少到2000 年的3209万人(按照1978 年标准),农村贫困程度大幅度缓解。三是通过推进基本公共服务供给的充分化和均等化,共享发展推动脱贫质量提升。2003年国家提出坚持多予、少取、放活的方针统筹城乡发展,2004年国家开始实行农业补贴政策,2006年全面取消农业税,这一系列惠农政策对减贫产生了积极效应。在惠农政策不断完善的背景下,2009年我国实行了1196元的扶贫标准。2011年,发布《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020) 》, 提出:到2020年,稳定实现扶贫对象“两不愁,三保障”,消除绝对贫困。同时再次提高扶贫标准,确定农民人均纯收入2300元(2010年不变价)为新扶贫标准,更多的低收入人口因此被纳入扶贫范 围。到2012年底,农村贫困人口9899万(按2010年贫困标准衡量),贫困发生率为10.2%。[14]



党的十八大以来,基于新的扶贫标准,贫困人口大量增加,由2010年的2688万(2008年标准)增长为2010年的1.22亿人,⑪贫困人口的发展日益受到国际分工体系的影响,不同区域和不同群体之间的不平衡问题依然突出,贫困人口面临的各种风险加大。在此背景下,党中央把扶贫开发纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行部署,做出了“全面建成小康社会一个都不能少”的庄严承诺,创新扶贫体制机制,我国进入了精准扶贫的贫困治理新时代。以2013年习近平总书记在湘西提出精准扶贫为起点,2013年底,中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》,2014年国务院先后印发了《关于印发(建立精准扶贫工作机制实施方案)的通知》和《关于印发<扶贫开发建档立卡工作方案>的通知》,2015年,国家颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,进一步明确脱贫攻坚目标。2016年国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》,同年中办、国办印发《关于建立贫困退出的意见》,对退出的标准、程序等要求做出明确规定。2018年,中共中央国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,把精准扶贫作为首要任务。在精准扶贫方略指导下,扶贫主体覆盖了中央国家部委、省市机关事业单位、中央和国家企业、县直机关和乡镇村、社会团体、企业、个人,形成了全社会广泛参与扶贫的大扶贫格局。帮扶内容从以经济为主,发展到了“五个一批”、“两不愁三保障”的多维全面脱贫,使扶贫工作有了超越温饱目标和面向美好生活的全新内涵。共享从主体到内容都更加全面,经济的包容发展到了更高层次。在国家的高度重视和大力投入下,我国减贫事业迅速推进,贫困地区基础设施、教育、医疗等领域都有了显著改善。2012-2018年7 年间,全国农村贫困累计减少8239万人,贫困发生率下降至1.7%,⑫创造了中国减贫奇迹。

(四)自身发展与促进世界减贫相统一的治理目标

中国人口居全世界人口的1/4,对全球的减贫目标的实现具有举足轻重的地位。中国积极发挥大国担当,领跑全球减贫,率先实现了联合国千年发展目标。按照我国确定的2011年收入绝对贫困线标准,改革开放四十年来,我国累计减少7亿多贫困人口。⑬按照世界银行最新发布的以2011年不变价格每人每天1.9 美元的购买力平价衡量,中国也是目前全球减贫最快的国家(如表1所示),为全球贫困总量减少做出了巨大贡献。作为最大的发展中国家,我国在奋力消除自身贫困的同时,始终将自身发展与世界发展相统一,主动承担国际减贫责任,履行国际减贫承诺,参与和推动全球减贫合作,为全球减贫做出了重大贡献。 



一是积极开展对外援助。新中国成立70 年来,中国在解决自己贫困问题的基础上,力所能及 的向其他发展中国家提供不附加任何政治条件的援助,1950至2016年累计向166个国家和国际组织提供了4000多亿元人民币援助,派遣60多万援助人员,[15](P.255)尤其是2000年以后增长迅速 (如图3所示)。2007年12月中国首次向国际开发协会捐款3000万美元,目前中国已成为世行第三大股东国,[16]作为发展中国家在世行的投票权重增加。二是推动国际减贫合作。在加强国际减贫事务参与的同时,作为推动者加强国际减贫经验的交流分享。2004年,中国政府与联合国开发计划署等国际机构成立了中国国际扶贫中心 (IPRCC),并与世界银行在上海联合举办了全球扶贫大会。2006年开始举办“中国—东盟社会发展与减贫论坛”,2007年开始举办“减贫与发展高层论坛”,2010 年开始举办“中非减贫与发展会 议《等,中国用自己的实践从《学习者“转化为全球减贫与发展的”推动者” 》。三是提出全球减贫治理的命运共同体方案。2013年习近平主席提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的重要合作倡议,提出了构建人类命运共同体。2014年国务院总理李克强在出席东盟与中日韩(10+3)领导人会议时提议实施“东亚减贫合作倡议”,开展乡村减贫推进计划,建立东亚减贫合作示范点。2017年,习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上宣布中国将在“一带一路”沿线国家实施100个“爱心助困”项目。把减贫作为《三亚宣言》确立的五大优先合作领域之一。中国在努力解决好自身贫困问题的同时,正逐渐承担起更多的大国责任,为国际减贫贡献中国力量和方案。



三、中国贫困治理的开放包容逻辑

回顾新中国70年贫困治理开放包容的历程,不同阶段贫困治理的理念、主体、方式、目标共同作用,形成了中国贫困治理历程中开放包容的逻辑体系。在这一逻辑框架中,对外开放带动农村生产要素配置优化是贫困治理的必要条件,坚持中国共产党领导推动包容发展是贫困治理的根本前提,提升贫困人口自我发展能力是贫困治理的核心目标。开放包容的逻辑围绕我国经济社会发展的主要矛盾,沿着我国建设中国特色社会主义的贫困治理道路展开。

(一)坚持中国共产党领导推动包容发展是贫困治理的根本前提

在中国共产党的坚强领导下,中国经济发展的包容性推动了低收入群体的经济增长与全国同步,是我国贫困治理取得显著成效的重要支撑。其逻辑脉络主要体现在:一是高度重视,把贫困治理置于国家治理的战略布局中进行顶层设计和资源调控。共同富裕是社会主义的本质要求,发展的全体性和平等性是共同富裕的内在要求。新中国成立以来,党和国家始终把追求共同富裕作为奋斗目标。尤其是党的十八大以来,党和国家把扶贫开发放在治国理政的高度,通过机制改革、行政指令、政策激励等手段,为全国贫困治理创造了有利的宏观政策环境。[17]二是各级党组织构成了强有力的贫困治理领导和协调组织体系,为快速高效的整合和传递扶贫资源提供了组织保障。省市县乡村五级书记一起抓扶贫,从中央到地方将贫困任务的完成情况纳入各地党政领导干部的考核内容,使国家包容发展的政策理念能准确贯彻实施。通过财政转移支付体系和东西部地区扶贫协助制度,充分发挥了社会主义制度和举国体制在扶贫工作中的政治优势。三是密切联系群众, 把贫困人口作为贫困治理的根本动力、参与主体和受益主体。国家主要创造有利于减贫的宏观环境,贫困人群始终在贫困治理中居于主体地位。从1978年以来,中国已经脱贫的7亿多贫困人口,大多数主要是利用国家创造的有利条件,通过自身的努力摆脱了贫困。同时,积极发挥社会、市场等主体的减贫作用,形成贫困治理的多元格局。

(二)对外开放带动农村生产要素配置优化是贫困治理的必要条件

对外开放是新中国成立以来特别是改革开放以来经济快速发展的重要前提。我国作为农业大国,贫困人口主要集中在农村地区,对外开放对于农村经济增长的重要促进作用,是我国贫困治理的必要条件。优化生产要素配置是对外开放促进经济增长的重要经济学逻辑。对外开放在以城市为主导的同时,在我国一系列制度改革的保障下,成功带动农村生产要素配置逐渐优化,推动农村经济实现增长,这一治理脉络成为我国贫困治理中开放包容的一条逻辑主线。一是对外开放把农村剩余劳动力转化为有利的增长要素,劳动者及其家庭在非农产业劳动参与不断提高的过程中实现了收入增长和摆脱贫困。改革开放后,由于家庭联产承包责任制获得解放的农村剩余劳动力,从农村流向城市,进入对外开放带动的城市工业和服务业,获得高于农业生产回报的工资性收入,成为改革开放后农村脱贫解困的重要途径。二是对外开放促使“城乡隔离”下的资本向城市单向流动转化为“城乡互动”到“城乡融合”下的资本在城乡之间双向流动。对外开放在促进城市工业发展的同时,积极培育、带动了农村工业、乡镇企业等资本聚集性产业的发展,资本流向农村的同时带动了农村经济增长,农民工资性收入增加。三是对外开放推动了先进生产技术和发展理念在农村发展和反贫困领域的应用。对外开放促进了我国对国外先进生产技术、管理方法、发展理念等的 学习,这些有效的生产经验,也被在城乡之间双向 流动的农民工带回农村和农业发展领域,帮助农 村实现减贫与发展。

(三)提升贫困人口自我发展能力是贫困治理的核心目标

提升贫困人口的自我发展能力是贫困治理的治本之策。对外开放促进经济增长的理论和实践证明,提升贫困人口发展能力是对外开放促进经济增长的内在关键。新增长理论认为,知识的积淀以及技术的发展是影响经济增长的主要因素。而知识积累与技术发展主要体现在劳动者的自我发展能力之中。对外开放能有效促进贫困地区技术进步、分工深化、生产效率提高的关键是贫困地区人口具有一定的自我发展能力。实践也证明,改革开放后对外开放促进贫困人口增收脱贫的历史成就,离不开改革开放前国家对人力资本的培育和积累。包容发展离不开贫困人口自我能力的发展。习近平总书记深刻指出,发展必须是遵循社会规律的包容性发展。遵循社会规律的包容性发展,必须坚持以人为本,让人民群众共享发展成果。发展的主体是人,发展的目的也是人。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把人民放在最高位置,坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。深刻阐明了发展中人的主体性和能动性。我国开放包容的发展演进轨迹,其实质是我国经济增长与发展之间的矛盾在贫困治理领域的体现。提升贫困人口自我发展能力,是实现经济增长和发展协调平衡的基础,是实现贫困治理开放包容的关键。

四、中国贫困治理的开放包容发展启示

开放包容的中国贫困治理实践,有其内在运 行的逻辑,总结经验和其中的逻辑规律,为我国未来贫困治理提供了前瞻参考。

(一)建设贫困地区开放经济,挖掘贫困治理动能

回顾过去,我国取得的巨大减贫成效离不开对外开放。着眼未来,对外开放是贫困地区发展生产力的必然选择。未来的贫困治理必然是在开放的经济体系中进行探索和完善。十八大以来,面对正在深刻转变的经济全球化进程,立足我国处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的现实国情,习近平总书记提出了全面开放、共赢开放、更高层次的开放发展思想。展望未来,我国对外开放的格局必将范围更大、领域更宽、层次更深。身处开放经济新格局中,贫困地区面临的机遇和挑战并存。一方面,内陆和沿边地区的对外开放虽然取得一定成效,但许多贫困地区的对外开放还严重不足,随着“一带一路”建设的推进,一些西部贫困地区逐步从开放末梢走向开放前沿,其所具有的自然资源和劳动力资源优势将可以转化为发展优势,开放型经济发展空间广阔。开放带动农村生产要素优化配置、推动贫困地区市场经济发展,将有助于贫困地区挖掘新的经济增长动能。另一方面,受到逆全球化浪潮的影响,贫困地区在转变发展方式、贫困人口在外出就业等方面将可能面临挑战,贫困地区经济增长和贫困人口收入增加的不确定性提升,新阶段需要进一步挖掘贫困人口增收途径,夯实贫困治理的经济基础。

(二)推进贫困地区共享发展,完善贫困治理体系

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央顺应经济社会发展的新形势,不断丰富“发展成果由人民共享”的重要思想,体现了以人民为中心的发展思想,彰显了中国特色社会主义的本质,共享发展为新阶段包容发展注入了新内涵,体现在全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享[17]等 方面。伴随新中国成立70年来7亿贫困人口脱贫,贫困人口和贫困地区与全国人民共享发展的程度在逐渐提高。尤其是十八大以来,在精准扶 贫精准脱贫方略指引下,“不让一个人掉队”、“两不愁三保障”多维减贫等精准扶贫治理体系逐渐完善,贫困人口共享发展水平快速提升。随着脱贫攻坚进程的推进,生存性的绝对贫困即将终结,未来的贫困将更多以相对贫困的形式存在,地区之间、城乡之间、不同群体之间在收入、公共服务等方面的差距,对我国贫困治理实现共享发展提出了新的要求,需要进一步完善贫困治理体系。

(三)加强基本公共服务供给,提升贫困治理质效

提升贫困人口内生动力是贫困治理的根本之策,是稳定脱贫、防止返贫的重要保障。党的十八大以来,习近平总书记多次强调“扶贫先扶志、扶贫必扶智”,将“扶志扶智”摆到至关重要的位置。中国过去贫困治理中开放包容取得成效的关键在于国家在贫困治理中坚持提升贫困人口人力资本,形成了教育扶贫、健康扶贫等经验,帮助贫困人口实现自主脱贫。加强贫困人口教育医疗公共服务水平,是提升贫困人口自我发展能力,形成持续长效脱贫机制的关键。虽然我国贫困地区教育水平和医疗水平在贫困治理过程中得到了显著提升,但着眼高质量长效脱贫,依然存在学校教育缺失、义务教育质量不高、医疗可及性差等,需要进一步加强教育医疗公共服务的供给。

注释:

①参见:国际机构警告贸易保护主义威胁全球食品安全[EB/OL](2018-03-21) http://www.dzwww.com/xinwen/guojixinwen/201803/t20180321_17174428.htm

②扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。

③通过扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批。

④参见:中国外资扶贫开发成就斐然[J].财经界,2006(03)。

⑤参见:《中国财政年鉴(1993年-2018年) 》、中国经济与社会发展统计数据库,http://tongji.cnki.net/kns55/Navi/navidefau.t.aspx;世界银行驻华代表处2018 年7月发表的《世界银行集团中 国业务概览》。

⑥“四进七出”指凡是1992年年人均纯收入低于400 元的县全部纳入国家贫困县扶持范围、凡是高于700元的原国定贫困县 一律退出

⑦参见:中国统计年鉴、中国经济与社会发展统计数据库,http://tongji.cnki.net/kns55/Navi/navidefau.t.aspx

⑧ 1978-1999年称为农村贫困标准、2000-2007年称为农村绝对贫困标准。

⑨不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。

⑩数据根据中国统计年鉴数据计算得出、贫困发生率数据为 1978年标准测算结果,1993、1996年贫困发生率数据缺失,采用1992和1994,1995和1997年数据的平均值取代。

参见:中国统计年鉴(2018),中国经济与社会发展统计数据库,http://tongji.cnki.net/kns55/Navi/navidefau.t.aspx

数据来源:2018年全国贫困人口减少再超1000万[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625608470715778728&wfr=spider&for=pc.20019-02-16/2019-03-01。

参见:国务院新闻中心.发展权:中国的理念、实践与贡献. 人民日报[N].2016-02-02。

2014年数据来源于:李小云、徐进、于乐荣.中国减贫四十年:基于历史与社会学的尝试性解释[J]. 社会学研究、2018、33 (06):35-61+242-243;2015-2017 年数据来源于世界银行povcalnet数据整理。

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[15]胡富国. 读懂中国脱贫攻坚[M]. 北京:外文出版社2018.

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